2008年，财税改革已进入实质性操作。而推进这一改革的过程，必然会触及某些“部门利益”，剥夺某些“在位者优势”

　　□本刊记者 宋梅/文

　　“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到，不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。”2008年3月18日，中国总理温家宝在例行的“两会”记者见面会上，将“惊心动魄”这样一个词汇，与财政体制改革联系了起来。

　　这似乎是一种隐喻，作为新一届中央政府的首脑，温家宝以这四个字向外界传达的确切信息，或许还需要时间加以明晰。但其指向却已十分明确，那就是紧随其后的另外那四个字：“公平正义”，他还给出了一个更通俗的解释：“让人民的钱更好地为人民谋利益。”

　　半个月以后，在“2008中国财税改革论坛”上，百忙中抽身的国家税务总局税收研究所所长刘佐的一番话，可以看作温家宝的表述在现实中的“落地”。作为政府的“智囊人物”，刘佐说，自己工作很忙，因为要研究办法，把一些改革措施尽早实施，“2008年，财税改革已进入实质性操作”。

　　方向已明确

　　看一看2008年度的财政预算报告：2008财年，中央财政安排用于“三农”的支出将大幅增加，总计5625亿元，比上年增加1307亿元;用于教育的支出，在上年增长76%的基础上，今年又会大幅增长45.1%，总计达1561.76亿元;用于医疗卫生的支出831.58亿元，增长25.2%;用于社会保障和就业的支出为2761.61亿元，增长24.2%。

　　以此作为对温家宝那番话的现实注解再合适不过。从“三农”到教育、医疗，再到社保和就业，加大对这些方面的投入，意味着财税政策已很明显地向公众倾斜，更多的财政支出将用于公共事业。

　　数字能够体现的是“量变”，要从根本上形成“质变”，还有待于公共财政体系的建立。正如温家宝所言，公共财政问题此前是“很少涉及的问题”，它是一个庞大的系统工程，难点很多。

　　还需数字说话：2003〜2007年，全国财政用于教育、医疗卫生、社会保障、文化体育等方面的支出累计分别达2.43万亿元、6294亿元、1.95万亿元和3104亿元，分别比上一个五年增长1.26倍、1.27倍、1.41倍。

　　看起来增幅不小。但如果以同期财政的总量相比较，这种“显著的增长”就会变得不那么显眼：同期全国财政支出累计约17.7万亿元，比上一个五年增长了1.19倍。

　　本质是，在此前对民生领域支出低比例的基础上，上一个五年财政并没有对此项支出明显倾斜，只能说“略高于同期总量增速”，在专家们看来，这个“略高”只是对此前“洼地”的结构性补偿。

　　在此基础上再次审视2008年度的那些数据，结论应该明确：这依旧是一种“量变的积累”。

　　事实上，公共财政作为中国财税改革的方向，已不是近一年两年的事，至少10年以前，在李岚清担任主管全国财税工作的副总理时，就提出了要建立“公共财政框架”的要求。但时至今日，建立公共财政体系，仍然是中国从政府到坊间、从专家到媒体热烈讨论的话题。

　　压不平的跷跷板

　　“作为为市场提供公共产品的财政，公共财政其实也就是财政在市场这个框架内做到收支平衡，而无论是收还是支都涉及太多方面，就像一个跷跷板，一头下去了，另一头就会上来。如何安排、如何分配实际上也就是政府如何权衡利弊的问题。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希对《环球财经》说。

　　一个显而易见的逻辑是：中央政府掌握的公共财政是有限的，在一些方面投入多了，就会在其他方面相应减少，这样才能维持平衡。问题是：该在哪些地方增?又该在哪些地方减?“虽说现在大家都喊着要加大民生领域的投入，但这毕竟需要多方权衡，不是一个简单的过程。事实是，公共财政一弄，就会涉及许多部门、许多人的利益。”刘尚希说。

　　“财政无非一句话，就是对国家的钱的收入和分配权。”在刘尚希看来，要实现公共财政，首先就需要做到收、支的统一。“国家账本要完整、统一，也就是说只有国家税收部门才能收钱，但现实却不是这样子。”根据《2005年中国经济普查年鉴》，2004年，中国的工商、质监、城管、消防、交通等政府部门年收费达9367.67亿，加上检察院和法院所收的356亿，共计高达9723.67亿。这些收入绝大部分都没有进入财政预算，50%左右没有进入预算外资金的管理，也就形成了存留于各部门的“小金库”。

　　要把这些强势“部门”手中的钱权收归到财政手里“统一支出”，其难度可想而知。

　　但若非如此，由于这些“部门”也不可避免地存在广泛的自利动机，使得他们在运用国家权力配置这些稀缺资源时难免具有某种倾向性，公共财政大量地向特定的所有制或特定的人群倾斜，“公共财政”自然就变得不那么“公共”。

　　拆不掉的小金库

　　“‘跑步钱进’就是部门利益强化的一个最好例证。政府一失灵，部门利益就膨胀了，各驻京办跑的是有审批分配权的各部委，要的是中央专项转移支付的钱，花1万元在京设办事处，却可能带来100万的资金，驻京办当然觉得值了。”全国人大财经委法案室主任朱少平的这番话，应该是对部门利益或者地区利益阻滞公共财政的最佳解释。

　　在他看来，统一收支说到底是触动了某些人某些部门的利益。公共财政的施行，实际上是在重新调整、平衡利益集团的关系。

　　以往财政性资金的拨付，主要是通过各单位设立多重账户分散进行，相当规模的财政资金滞留在各个部门，截留、挤占、挪用等问题自然无法遏制。而国家统一财政税收，首先触及的就是这些“小金库”。

　　比如作为最早参与中央部门国库管理制度改革的试点单位，水利部在改革的过程中就遇到了不少麻烦。国库改革之初，甚至有人传言“财政部门要夺权”——因为预算单位的账户上看不到钱了，一些部门很自然地对公共财政表现出抵触情绪。

　　“财税改革确实让不少部门利益受损，最明显的一个表现是，不同部门不同待遇的情况逐渐消失了。有执法收费权力、财政下拨资金多的‘肥缺’部门，原先享有的各种福利待遇也可能会随之消失。” 中国社科院财贸所副所长高培勇对《环球财经》说。

　　事实上，多部门林立、职权的交叉阻碍了财政的公共取向，要改变现状，“剥夺”多部门利益，只能改革现有体制。好在，“大部制”改革已经上路。

　　“大部制”创造条件

　　十七大确定的“探索实行职能有机统一的大部门体制”精神，在2008年“两会”上取得阶段性成果。国务委员兼国务院秘书长华建敏指出，这次改革突出了三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展;二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务;三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。

　　“不难看出，‘大部制’为公共财政建设创造了条件。财政改革不像其他改革，它既是经济体制改革，又是政治体制的改革，这就对行政管理体制提出了要求，而‘大部制’改革并不是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减，而是对职权进行厘清并使其相互制约，形成良好的权力制衡与监督的运行机制。实际就是政府与市场的分工问题。”高培勇说。

　　在他看来，公共财政产生与发展的过程，同时就是一个市场经济产生与发展的过程，随着市场经济的发展，政府的钱袋子鼓了起来，确立公共财政体制，让老百姓饱享公共财政大餐，关键并不在于财力的多寡，而是政府执政理念是否到位。

　　比起“有多少钱用于民生”更关键的，可能是“如何让该用于民生的钱用于民生”，而推进这一改革的过程，必然会触及某些“部门利益”，剥夺某些“在位者优势”。这可能才是温家宝“惊心动魄”那四个字真实的含义。